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城市更新语境下的地下开发丨东京如何走向未来?

2022-08-04 02:26:49


参考文献[1]《東京リボ-ン》, NHK, 2019.[2]《都市計画法》: City Plarning Act , 1964年颁布,修改于2013年.[3]東京大改造2020「駅力」から見た注目エリア[4]国税庁,地上権、土地の賃借権、使


基于东京大学亚洲都市TOD研究部门的学术平台,致力于分享和传播全球城市发展的研究成果

日本研究系列  No. 09

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2007年法国国家人口研究所发布了一篇报告,指出全球城市居住人口数量首次超过总量的50%,城市化已成为这个时代的标志。

高密度人口发展给城市带来了各方面的压力——由于早期城市化的核心区域土地未充分利用或规划思路落后,无法回应不断增长的土地需求,人们被迫搬到城市外围低密度开发的郊区,城市版图不断扩张。这种“摊大饼” 的蔓延导致土地 开发 低效无序,要维持城市的可持续、紧凑发展,就必须强化城市核心区域以回应城市发展需求,因此“城市更新”逐渐成为城市开发的热门话题。

2001年日本开始提出“都市再生”(Urban Renewal)计划,次年出台了《城市再生特别措施法》并进行一系列都市整备再开发。其中,以轨道交通枢纽站点为核心的站城一体化再开发,是三大都市圈更新的重点。 东京政府以2020年东京奥运会的准备为契机,提出以七个都心站点周边区域为主的“东京大改造”计划。

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▲“东京大改造”计划区域,资料来源:日本轨道交通枢纽车站核心影响区再开发研究

2019年底,日本NHK电视台推出一部名为《東京リボ-ン(东京重生)》的记录片特辑,拍摄了“东京大改造”的一系列城市更新项目。这部纪录片目前一共播出了六集,这次我们要聊的是第二集《巨大的地下迷宫》,这一集专门跟踪了东京最新的几个站城一体化地下更新项目。

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在日本的大都市圈中,以轨道交通为主的地下交通网络具有重要地位。日本的地铁开发要追溯到1927年东京银座线,随着城市化发展,现有地下空间存在结构老旧等许多问题,地下空间亟待修复和再开发。

1989年日本 成立 地下开发利用研究所,2013年日本政府修订《都市计划法》,确定了以轨道交通枢纽站点为核心的都市再生特别地区,主要包括以东京都市圈为主的关东地区。然而,在东京都这类已成型的高密度大都市中进行地下更新,就如同在一个精密运作的有机体结构内部进行手术,不仅需要先进的工程技术,还要平衡政府、民众、资本 各方的利益 问题。

这集纪录片节目以拍摄地下工程技术为主,但除了工程技术,它还提到了几个非常有意思的关键词—— “抗议”、“多个管理者”、“容积率缓和”以及“大深度开发”。 平时关注城市开发的读者们应该已经猜到这期文章要聊的内容了,这篇文章我们改变一下叙述方式,不写严谨的议论文,仅从几个实际问题作为切入点,来讨论一下日本的应对方式。

为便于读者理清逻辑,这里先列出下文将讨论的3个问题:

01 城市更新与地下产权问题
02 不同运营主体的地下空间整备问题
03 资本逐利与公共保障问题

下面开始正文部分。


01

城市更新与地下产权问题



在讨论这个问题前,首先要理解日本几个有关土地产权的概念。

和很多资本主义国家一样,日本的土地制度是承认私有制的,在日本,土地所有权被称为“地上权”。日本《民法》第207条规定“在法令限制内土地所有权包括该土地上下范围”,也就是说, “地上权”所有人拥有在该土地上空以及地下无限延伸范围的土地财产。

那么如果按照土地归属划分,日本土地可分为公有土地(由国家和地方公共团体所有)和私有土地(由个人或私营企业所有),其中公有土地仅占日本国土面积的35%左右,其中大部分还是未开发的山林、河川等。据统计,东京23区土地面积为621平方公里,其中私有土地约338平方公里,占总面积的54%。

由于城市大部分土地属于私人所有,且土地权利范围广,因此公共地下基础设施建设一般很难避开土地产权问题。在法律实务上一般认为在地下开发中, 无论多深、是否为公共事业都要获得土地所有人的允许,并且支付补偿金。 日本早期进行城市地下开发时,大多采用借地通行的方式,并予以土地所有者相应补偿。

作为评估土地地下空间价值和补偿金数额的标准,“区分地上权”的概念应运而生。 1966年日本政府在地上权的规定中追加了区分地上权的制度,将土地的“地下权”和“空中权”统一划分为 “区分地上权”。 设立区分地上权后,土地价值和补偿金的算定方式如下:
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▲土地价值评价、补偿金算定方式,资料来源:根据国税厅、国土交通省资料整理绘制

此时的法律虽然规定在正当的补偿下,可以将私有土地用于公共利益的开发,但仍没有提出土地公共化利用的强制性条文。因此,在实际征收和使用私有土地时往往较为复杂,一定程度上阻碍了公共基础设施的建设。

一个规模较大的失败案例是东京都政府提出的东京外环道开发方案。当时政府计划在距离都心约15公里的范围修建一条约85公里的环形高架路,但是由于沿线居民担心噪音污染等问题,拒绝签署土地整备协议。最后在居民抗议下,该方案在1970年宣布冻结。
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▲外环道规划线路,资料来源:TOD都市开发研究所

但随着城市开发强度逐渐提高,以三大都市圈为主的高密度都市土地压力逐渐加剧,城市公共基础设施的开发增多,基于公共利益的地下土地强制利用成为必要。

在迫切需求 促使下,2000年日本政府颁布了《大深度地下使用法》,“大深度”指的是地下40米或建筑基础10米(以最深的为准)以 外的土地 。由于建设深度足够深,一般不会影响地上权所有人的土地利益,因此不属于“区分地上权”的权利范围内,可用于公共目的,开发者只要获得国土交通大臣(或都道府县知事)的使用认可即可。
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▲“大深度地下”的定义,资料来源:国土交通省

另外,由于大深度开发原则上不会影响土地所有人的土地开发利用,因此除非是场地中存在深井等特殊情况,开发者一般不需要事先给土地所有者支付“补偿金”。如果在开发后土地所有者发现利益受损,可以申诉要求补偿,但申诉期限仅为开发后一年内。

也就是说,《大深度地下使用法》一方面简化了获得地下土地利用许可的程序,另一方面在补偿金方面减免了一大笔费用 不过,该法律仅适用于首都圈、近畿圈和中部圈三大都市圈。在新的法律支持下,东京公共地下开发得以顺利开展。
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▲《大深度地下使用法》适用区域,资料来源:国土交通省

2007年,东京政府重新将东京外环道规划由高架路方案修改为 “大深度地下隧道系统”,以地下40米以上的大深度开发为主。有《大深度地下使用法》的基础,东京外环道土地整备过程并未受到太大阻碍,且建设费用和时间也大大减少。
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▲东京外环道(有乐町路段)建设过程,资料来源:東京リボ-ン

截至2020年1月,外环道已建成60%,目前关越-东名约16公里的路段正在建设中,建成后该路段通行时间将从60分钟缩至12分钟。
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▲东京地下外环路开发进程,资料来源: TOD 都市开发研究所

另外,大深度地下开发项目除了道路网建设,还适用于其它公共开发事业,例如2007年神户市大容量输水管维护、2014年中央新干线(东京都-名古屋市路段)、2016年一级河川佐川水系寝屋川北部地下河川事业等等。

大深度地下开发为高密度都市的再开发提供了一条有效途径,不过在实施过程中仍存在一些争议。首先,道路接近地面的入口不属于大深度范围,建设时需要征得土地所有者同意并支付赔偿金,仍涉及整备和项目费用问题。

其次,人们对大深度开发的安全性存在怀疑。在纪录片中就有一个镜头拍摄了人们针对东京外环道的抗议游行。日本众议院议员宫本徹也提出 “外环道建设费用不断超出预算、政府无视群众的意见、对沿线居民影响严重”等批评。

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▲东京外环道抗议活动现场,资料来源:東京リボ-ン

最后,由于旧有法律对私人地上权的维护,人们习惯于收取赔偿金的借地通行模式,突然的强制性转变引起了较大争议。不过对于日本政府来说,强势的法律对推动城市更新来说是相当必要的。

02

不同运营主体的地下空间整备问题



第二个问题看似简单,却是日本近百年地下开发历史中一直存在的难题。本文将其拆解成几个小问题来一一回答:日本地下空间有哪些类型和运营主体?为什么 “东京地下迷宫”如此复杂混乱?地下空间的整备措施有哪些?

1、“日本地下空间的类型与运营主体有哪些?”

按照使用功能划分,日本地下空间主要有三种开发类型: 以交通为主的地下道路网络、以商业为主的地下商业街、特殊功能基础设施如综合管廊。

第一种类型的运营主体既有国有企业,也有私人企业。随着二战时以及战后的几次铁路企业改组,地下道路网络的运营者也发生着变化。以东京地下铁网络为例,最早东京地下铁是日本政府与东京都政府合资的国有企业,战后实施民营化改组为私企“东京地下铁株式会社”(私有),随后东京都政府单独出资建立了“都营地铁”(国有)。东京目前共13条地铁线路,其中私有地铁运营9条,国有地铁运营4条。

第二种类型运营主体以私人企业为主。以东京站地下商业街为例,在东京站地下分布着15个商业地下街,包括铁道会馆株式会社运营的GRANSTA、JR东日本株式会社运营的ECUTE、大丸株式会社运营的DAIMARU、八重洲地下铁株式会社运营的八重洲地下街等。
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▲东京站地下商业街总览,资料来源:整理自网络

第三种类型的运营主体既有国有企业,也有私人企业。国有企业主要运营公共管廊事业,私人企业主要运营建筑供电、供暖等事业。以世界第二高建筑东京Skytree为例,其蓄水、供暖等管廊铺设达到地下35米左右。

2、“为什么‘东京地下迷宫’如此复杂混乱?”

前面分析完营业主体,第二个问题就容易解释了。东京的大规模地下开发往往都是由多个开发者开发运营的,而早期的地下开发往往缺乏总体规划, 不同部门、企业运营目的和方式也存在差异,导致东京地下空间系统往往存在导向性不明、空间和功能不连续等问题,这是东京地下空间被称作“地下迷宫”的主要原因。

在纪录片中有这样一段台词,描述了东京站点地下空间的复杂程度:“首先是东京站前最宽的地下广场,高度的差异是80厘米,由一个楼梯分开。JR东、都营地铁、三菱地所……多个所有者开发的空间在地下相互交织……”
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▲东京站地铁站厅分别为JR东日本、东京metro和都营地铁,资料来源:東京リボ-ン

另一个导致地下空间成为“迷宫”的原因是地下路网的连通性较低。日本的地下街开发过程中,轨道交通起着重要的作用,以轨道交通站厅为中心,周边的建筑修建地下街连接站厅和闸口,形成以轨道为主轴的枝干型道路网络。这种路网一方面导致各个建筑地下连通性较低,通行效率不高;另一方面主干道压力过大,若主干道瘫痪可能会导致整个网络系统崩溃。

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▲日本与欧美地下道路网络对比,资料来源:TOD都市开发研究所

日本学者对东京站地下站厅建立了地震灾害模型,通过模型分析,当地震发生时地铁等轨道停运,在站点下车和进入地下避难的人群涌向站厅,造成地下交通系统的堵塞甚至导致意外事故的发生。

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▲东京地铁站地震人流模型,资料来源:TOD都市开发研究所

3、“地下空间的整备措施有哪些?”

在三种地下利用类型中,特殊功能基础设施 的整备 是进行的最早的。1963年,日本政府发布《关于共同沟的整备等特别措施法》,“共同沟”即“道路管理者为容纳两种或以上的公益事业者的公益物件而在道路地下敷设的设施 (综合管廊等) ”。1991年起,日本国土交通局专门成立共同沟管理部门以推动共同沟的建设。

而地下道路网络和地下商业街类型(地下路网和商业街)的整备相对缓慢一些,在措施上也是采取更温和的协商机制。 1988年,东京站周边相关利益70家企业(包括国有铁路企业、私营铁路企业、地产企业)和政府组织(千代田区政府为主的政府部门),成立“大丸有重建规划促进委员会”,开始协同开发和运营的模式。

1996年,“大手町、丸之内、有乐町地区城市建设恳谈会”成立。

2002年,“NPO法人大丸有区域管理协会(rigerle)”成立,至今官民联合的开发仍在持续。 一边,地下开发协商管理制度逐渐成熟;另一边,地下空间数据的整备也开始进行。

2018年,日本国土地理院首次将东京站约2平方公里的区域整理绘制成地理信息地图,这份地图详细记录了20多个铁路设施和15个地下商业街建筑、公共设施的位置数据。
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▲东京站整备范围示意图,资料来源: TOD 都市开发研究所

随着官民合作的地下整备、再开发项目的开展,东京地下街总体规划和运营管理制度逐渐完善。正如人们所期望的, “现在它们被合并到一起,一个巨大的地下城市开始诞生。”

03

资本逐利与公共保障问题



第三个问题是个比较复杂、且由来已久的问题:不论在哪种政治体制下,只要有市场经济的存在,企业资本的投入必定是以追逐利益最大化为目的。这种逐利性与公共福利的冲突尤其体现在公共建设中: 一旦这种逐利性投资进入公共设施项目中,公共权利就难以受到市场的保障;而如果阻止资本企业进入公共投资,城市公共服务的供给效率又难以得到提高。

实际上,本文前面提的两个问题也都涉及资本与公共保障的关系:在日本现行宪法中提出“土地作为私有资产必须受到国民共同资本的制约”,这体现了“地上权”的公共性概念。东京大学教授Atsushi Deguchi认为,在日本地下空间规划中没有完全的“私有土地”,以 商业地下街 为例,虽然是私人开发的设施,但作为地下交通网络中最重要的部分, 也应当属于“公共利益设施”受到政府监管

而本文第二个问题中提到的各类“整备委员会”,其成立目的也在于平衡各个资本利益的同时,促使更多资本投入公共设施的建设,给公众提供更好的服务。

在公共利益保障上,各地政府在与资本的长期博弈中也形成了一些有效的互利共赢模式,例如英国的私人融资计划( PFI,Private Finance Initiative),该模式在1980年代起被引入日本。 1999年,日本政府颁布《PFI推进法》,将公共服务领域向企业资本开放,进行官民合作的公共项目开发。 在PFI的实施方面,日本也实践出一些行之有效的方式, 其中最重要的是灵活的立法。

以地产开发为例,日本政府非常善于利用容积率奖励措施, 1970 年日本政府在《建筑基准法》修订中提出容积率奖励政策。通过放宽容积率限制,以鼓励开发商建设更多向公共开发的设施。

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▲容积率奖励政策,资料来源: TOD 都市开发研究所

立法的灵活性还体现在:地方政府具有较大的决策空间。随着东京都市圈城市更新的开展,以东京都23区为主的高密度地区在容积率等要求上已经不再适用通用法律。 2002年日本发布《城市再生特别措施法》后,东京都政府在2003年针对轨道交通站点周边开发推出《东京城市景观发展促进条例》,划定东京都市再生特区,各再生特区政府可以根据实际情况编制本地区的“都市再建方针”。

在都市再建方针指导下东京许多地下开发项目得以实施,其中包括银座最大的商业设施GINZA SIX大厦。政府给予了开发商260%容积率缓和政策,以鼓励其建设连接地铁银座站的地下公共通道。

2018年三菱地所在东京大手町修建的双桥大厦开业,双桥大厦下修建了一条公共地下街道连接二重桥前站、日比谷站、有乐町站、东京站4个站点。修建这条地下街道的费用由开发商三菱地所全额承担,政府则以1.3倍的容积率缓和政策作为奖励。

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▲双桥大厦地下通道建设示意图,资料来源:东京リボ-ン

不过从实际案例上来看,资本与公共是否能够平衡,最终还是取决于政府的决策和管控。 英国 的PFI公共开发项目,因费用转移到普通纳税人身上而企业资本从中谋取暴利,从1990年以来一直受到批判,2018年劳动党影子大臣提议中止了PFI模式。而日本PFI模式虽然起步较晚,但是成功率却高达99%。

正如主持2020涩谷站大改造的建筑家内藤广所说,“我们都想减少浪费,我们都想盈利,但如果放任这种想法,就会成为资本主义规则中以最大利益为目标的开发。”

“我想让开发商面向城市,他们就像一只猛兽,而我的工作就是驯服猛兽。”

————————————————————

“随着欲望的膨胀而建成的 巨大地下迷宫 是无法推倒重建的,那么为了我们人类,我们该如何利用地下呢?不能仅仅考虑经济和效益,而是要将地下变成保护我们的守护神。”

在我们的脚下, 巨大地下 迷宫的重生正在悄悄开始。



参考文献
[1]《東京リボ-ン》, NHK, 2019.
[2]《都市計画法》: City Plarning Act , 1964年颁布,修改于2013年.
[3]東京大改造2020「駅力」から見た注目エリア
[4]国税庁,地上権、土地の賃借権、使用貸借権の区分
[5]国土交通省,東京駅周辺屋内地图公開対象範围·内容.
[6]宮本徹衆院議員の質問,第189通常国会報告,2015.
[7]都市の更新特集,アーバン·アドバンス,2014.
[8]都市整備局,東京都高度利用地区指定方針及び指定基準,2014.
[9]東日本旅客鉄道株式会社,東京駅丸の内地下エリア整備について,2014.
[10]肖军. 论日本地下空间利用的基础法制[J]. 行政法学研究, 2008.
[11]陆钟骁. 东京的城市更新与站城一体化开发[J]. 建筑实践, 2019.
[12]陈亚斌. 高密度城市容积率奖励机制对公共空间形成作用的研究:纽约和东京的比较[J]. 景观设计, 2019.
[13]唐凌超. 轨道交通枢纽周边地区容积率奖励政策研究——以东京云雀丘地区为例[C] . 2017.
[14]乔辉. 从日本地下空间的发展来看西安城市地下空间的利用——以西安市明城区为例[D]. 西安建筑科技大学.



主编丨TOD都市开发研究所
主笔丨Akira  罗沛麟  智翔  幸子  APAN  杰哥
支持丨东京大学亚洲都市TOD研究部门

首发于TOD都市开发研究所公众号原创文章 请勿转载丨工作联系:tod_urban@163.com

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