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深化国有企业混合所有制改革:“混”已经完成了70%,“改”是重点

2021-04-06 12:25:02


无论是中央企业集团公司国有全资股权多元化改革,还是地方国有企业集团公司混合所有制改革,都在改进集团公司体制机制,提升集团整体治理水平和管理水平,进而提高集团的经营效率和效益。


文| 许保利

2021年政府工作报告提出深化国有企业混合所有制改革,这对推进国有企业改革具有方向性的意义,也抓住了其中的问题所在。

“混”不是目的,“改”才是

深化国有企业混合所有制改革,首先要对国有企业混合所有制改革有清晰的认识,它应该包括三个递进层次的内容。

第一,国有企业。国有企业由国家出资,同时受到国有资产管理法律法规政策的规制。前者为后者提供前提,后者则更为重要,因为它决定着国有企业的行为。国有企业不仅是国家出资,它更是一种制度安排,是在一种特有制度下运行的企业。

第二,国有企业混合所有制。在一个企业中,既有国家出资即国有资本,也有非国有资本,形成多元产权混合,这就是国有企业混合所有制。若企业运行仍受国有资产管理法律法规政策的规制,混合所有制国有企业的行为同原来的国有企业就不会有所不同。

第三,国有企业混合所有制改革。国有企业在实行混合所有制后,它的制度安排要发生变化,即进行企业体制机制的变革,这就是国有企业混合所有制改革。国有企业实行混合所有制,其目的要明确,是为了融资、增加资本投入,还是要进行制度安排上的变革,或者是两者兼而有之。应该明确,混合所有制不是为“混”,而是要进行“改”,“改”才是目的。“改”即改革,国有企业需通过混合所有制进行体制机制的转换。

深化国有企业混合所有制改革的提出,说明国有企业混合所有制已经有了成效,但改革还不到位,还有继续推进的空间。

目前,仅在中央企业,通过分层分类进行混合所有制改革的混合所有制企业户数占比超过70%。中央企业在形式上是法人企业联合体,由众多法人企业组合而成,实际上已是集团化大企业,其二级及以下各层级法人企业则是集团的战略执行单元或业务运营单位。中央企业集团旗下各法人企业显然不能都实行混合所有制,因此,单从“混”的角度看,70%的比例并不低,已经到了相当大的程度。

这时强调深化国有企业混合所有制改革,更多的是要对已经实行混合所有制的企业,其改革还没有到位的地方进行改革,要把“改”作为重点。

首先要明确改革对象。中国的国有企业改革是将执行指令性计划的国营企业,改革为直接面向市场自主经营的市场竞争主体。而指令性计划体制下的国营企业,此前因其制度安排,是无法进入市场的。因此,必须要对其进行制度上的改革,建立适应市场竞争发展的企业制度。

历经40多年改革,指令性计划早已被废除,国营企业已经被国有企业替代,国有企业已经完全走向市场,成为市场竞争主体,而且已经建立起适应市场竞争的制度安排。法人企业联合体形式的国有企业集团,已经成为国有企业的重要组织形式,而且已经是集团化大企业。

现在的国有企业改革,其改革对象就不应该再是单体的法人企业,而应该是国有企业集团,问题是要对国有企业集团如何进行改革。改革目标是寻求一种制度安排,让国有企业集团成为像美国的通用汽车公司、波音公司、杜邦公司这样的世界知名企业。这也是深化国有企业混合所有制改革的目的所在。

深化国有企业混合所有制改革:“混”已经完成了70%,“改”是重点

中央企业集团层面混改应谨慎

在集团作为改革对象的情况下,二级及以下层级法人企业,仍然可以继续进行混合所有制改革。但在此范围进行改革时,其混合所有制企业数量增加已经有限,为实现体制机制转换实行的中长期激励、职业经理人制度、三项制度改革中,有的推行起来比较难,甚至难以推行;有的即使实行了,可能达不到期望的效果,还面临其他问题。

所以,集团公司的改革层面应被给予重视。相比二级及以下层级法人企业改革,集团公司改革是滞后的,但对集团整体改革又是决定性的。它的体制机制不转变,改革不到位,就会制约旗下二级及以下层级法人企业的改革,甚至集团整体改革。

集团公司的改革首先要明确,集团公司是集团的母公司,而不只是集团公司旗下法人企业的管理机构。

2019年10月,为解决中央企业“总部机关化”问题,国资委召开专项整改工作视频会议,要求各中央企业切实解决总部错位越位、管得过多过细等问题,进一步调整机构设置,优化职能,并把这项工作与进一步整治形式主义、官僚主义结合起来,切实解决会多、文多、检查多的问题。

这也寓意着集团公司需改变作为旗下法人企业的管理机构的倾向,应该成为集团母公司。要做到这一点,并且实现深化国有企业混合所有制改革,对母公司产权制度做相应改革就很有必要,而且已经在实践。

对于中央企业,国务院国资委已经明确提出,其集团层面还没有推进引入其他资本混合所有制改革的计划。但集团层面如国药集团、南航集团,已经引入国有资本,实现由国有独资到国有全资多元股权的转变。这体现了国务院国资委对中央企业集团层面,既积极推进产权制度改革,又对混合所有制持非常谨慎的态度。

其中原因并不是操作上的问题。一些中央企业已经实现集团整体上市,集团公司、股份公司合署办公,实行“一块牌子、两套人马”,集团公司只是一个控股股东。在这样的中央企业,若取消集团公司,让国务院国资委直接监管上市公司,即能实现母公司的混合所有制。

然而,目前的国资监管体制是同监管国有独资公司相匹配的。若集团公司实行混合所有制改革,国务院国资委直接面对的就是混合所有制母公司,它只能对混合所有制母公司的国有股权履行出资人职责。这时,国资监管体制必须进行相应改革,这种改革难度是比较大的,将会带来很多的不确定性。

因此,中央企业集团层面混合所有制改革慎重行事,这是非常理性的选择。

不同于中央企业,地方国有企业集团层面混合所有制改革已经有实践,而且取得了良好的效果。如烟台万华集团、郑州煤机集团,它们的母公司都已是上市公司,母公司高管除个别成员,其他成员都持有不同数量的上市公司股权,实行职业经理人制度,真正实现了高管“市场化选聘、契约化管理”。

无论是中央企业集团公司国有全资股权多元化改革,还是地方国有企业集团公司混合所有制改革,都在改进集团公司体制机制,提升集团整体治理水平和管理水平,进而提高集团的经营效率和效益。这也是深化国有企业混合所有制改革的意义所在。当然,这些改革一定会面临一些问题,甚至有明显的难度,但方向是正确的。

只要路对,就不怕路远。坚持不懈,定会取得成效,达到目标。

(作者系国务院国有资产监督管理委员会研究中心研究员)

(本文刊发于《中国经济周刊》2021年第6期)

深化国有企业混合所有制改革:“混”已经完成了70%,“改”是重点

2021年第6期《中国经济周刊》封面